2017年8月6日，国务院公布《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》），《办法》于2017年10月1日起施行，2003年1月6日国务院公布的《无照经营查处取缔办法》（以下简称《取缔办法》）同时废止。《办法》全文十九条，比《取缔办法》减少三条，除第一条立法宗旨未作调整外，其余十八条均作了较大调整，特别是关于市场监管部门和其他监管部门的职责调整、监管方式转变等，值得重点关注。
    一、《无证无照经营查处办法》出台背景
    立法环境与目的发生了巨大变化。《取缔办法》是国务院2003年1月制定的，当时的立法目的主要是为了解决未依法取得许可证的“五小”（小火电厂、小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂和小钢铁厂）等无证无照经营的问题。随着商事制度改革的不断深化，《取缔办法》“以管为主、立足取缔”的立法目的已不适应时代的发展。因此，有必要调整和修订《取缔办法》。
    《取缔办法》的职责界定也存在问题。一是部门职责不清。多个执法机关负责查处无证无照经营、无证有照经营，存在相互推诿、扯皮现象。二是工商部门责任过重。认为只要从事经营活动，无论利用何种场所，都应该由工商部门监管。三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只批不管。这与国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中提出的“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则不一致，不利于加强事中事后监管。
    二、《无证无照经营查处办法》出台的重要意义
    一是加强事中事后监管，保障“先照后证”改革顺利实施的需要。《办法》明确了工商部门及许可部门对无照无证经营的查处权限，厘清监管职责，有利于构建权责明确、沟通顺畅、齐抓共管、透明高效的事中事后监管体制，保障“先照后证”改革顺利实施，巩固改革成果。《取缔办法》偏重“无照经营”，轻视“无证经营”。《办法》按照“事实行为类型化”的方法，合理区分了“无证经营”“无照经营”及“无证无照经营”三种情形，并分别确定了查处机关。
    二是提升监管效率，推动商事制度改革向纵深发展的需要。《办法》体现了商事制度改革“宽进严管”的核心思想。面对快速增长、数量众多的市场主体，监管工作面临前所未有的挑战。面对新形势新任务，《办法》立足信用监管和社会共治的理念，把信息共享、信息公示、协同共治等创新实践固化为制度成果，有利于进一步提升监管效率，推动商事制度改革向纵深发展。《取缔办法》有罚款行政、简单执法之嫌，不仅罚款额度大，而且自由裁量幅度也太大。《办法》强调信用监管、协同监管与社会共治。
    三是充分发挥地方政府的主导主责作用，有利于解决查处无证无照经营活动中界定难的问题。发挥地方政府在查处无证无照经营工作中的主导作用，一方面可以解决过去长期存在的部门相互推诿、扯皮的问题；另一方面，可以充分考量各地的具体实际，确定哪些不属于无证无照经营的情形，而不是一刀切。
    三、《无证无照经营查处办法》的五大亮点
    一是取消了“取缔”的说法，避免一概取缔的简单化执法。规定查处部门应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，避免一概取缔的简单化执法，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。
    二是区分无证与无照经营行为，强调审批部门的监管职责，加强政府部门之间的协同配合。对无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。例如：文具店、五金店等小型商业类型无需取得许可文件即可从事经营行为的，这类市场主体由市场监管部门负责查处。对无证经营的，法律、法规、国务院决定对负责查处无证经营的部门有明确规定的，由规定的部门查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门查处。对既无证也无照从事经营活动的，依照无证经营的规定予以查处。也就是说，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，市场监管部门负责查处经营者未依法取得营业执照从事无需取得许可的经营活动的情形（无照经营）。许可证审批部门负责查处经营者未依法取得许可从事经营活动（无证经营）及经营者未依法取得许可且未依法取得营业执照从事经营活动的情形。法律、法规、国务院决定另有规定的从其规定。例如：未取得《烟草专卖许可证》从事烟草制品经营，无论其有无营业执照，都应由烟草专卖行政主管部门负责查处经营者的违法行为。相同情形还包括：擅自从事印刷经营活动的由出版行政主管部门负责查处，未经许可猎捕国家重点保护野生动物的由县级以上人民政府野生保护主管部门负责查处，未经批准擅自从事音像制品出版、制作、复制业务或者进口、批发、零售经营活动的由出版行政主管部门负责查处，未取得动物诊疗许可证擅自从事动物诊疗活动的由县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责查处，未取得《网络文化经营许可证》擅自从事互联网上网服务经营活动的由文化行政部门负责查处，未取得《公共卫生许可证》擅自从事经营活动的由卫生行政主管部门负责查处等等。
    三是扩大无照经营的豁免查处范围，即缩小查处范围，体现政府鼓励创业精神。《办法》第三条规定“下列经营活动，不属于无证无照经营:

    （一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；

    （二）依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动”。前述规定一是明确农民、手工艺人在集贸市场或者其他县级以上地方人民政府指定的场所和时间从事依法无须取得许可的便民劳务，或销售自产农副产品、日常生活用品等活动无需办理营业执照，更加切合生活实际；二是旨在根据商事制度改革精神，降低经营活动准入门槛，为今后法律、行政法规、国务院决定取消相关许可或者注册登记留下伏笔。《办法》所规定的无需办理营业执照的经营行为最为典型的就是通常所称的在“早市”和“晚市”的经营行为。与普通商事经营行为不同，此种行为不是在固定的、专门的经营场所进行，而通常是在马路、住宅区等城乡公共活动空间进行，此种行为也不是全天候、不间断地连续经营，而是在早晨、晚上或周末等居民休闲的特定时间进行。该《办法》的重要内容是授权县、市级地方人民政府根据各地的具体需要、条件和情况来指定这种经营场地和特定时间。
    四是大幅降低处罚幅度，体现了柔性执法。办法规定，查处部门将无证无照经营记入信用纪录，并依法公示相关信息等。这些新的监管方法，体现了监管部门对执法的目的、手段、功能有了更清晰的认识，改革了此前问题突出的“罚款行政”、“暴力执法”、“简单执法”，对尊重执法对象，柔和社会矛盾，形成互信互谅的新型“政府－市场”关系具有十分重要的作用。办法对无照经营行为仅规定可采取“查封、扣押”其经营设备及工具的行政强制措施，不再规定可采取“没收工具”的法律责任，减少了执法者和违法者之间的冲突。办法改变了此前的“罚款执法模式”。大幅降低了对无照经营者的罚款处罚标准，最高处罚额度从2万元、5万元、20万元及50万元降低为5000元、1万元，适当减轻了无照经营者的经济责任。
    五是引入信用监管理念，优化了协同共治的关系。《办法》在落实查处无证无照经营，推进政府协同监管服务方面，提出了三项重要措施：一是信息共享，即利用网络平台，促成各执法机关之间的信息共享；二是情况通报，即执法机关在发现不属于本部门查处职责的无证无照经营时，应当及时向有权机关通报；三是信用公示，即执法机关应当记录无证无照经营者的信息，并按照法律法规予以公示。规定强化了对于无证无照行为人的信用监管，这是取缔办法所没有规定的，符合加强信用监管的大趋势。
    最后，良法还需善治，各执法机关共享信息、协调配合，才能有效达成行政执法的最终目的。依法行政，立法是基础，执法是关键，监督是保障，只有推动各行政执法部门依法履行无证查处经营职责，加强部门协同监管力度，才能大大提高行政执法监督工作取得的成效，引导市场主体守法经营。